论道| 张文显：制定专门的、综合性反腐败法律，使反腐败法律法典化

以法治思维和法治方式反对腐败

作者：张文显，中国法学会党组成员、学术委员会主任；浙江大学、吉林大学资深教授；

来源：《中国纪检监察报》2019-11-25，《新华文摘》2020年第3期全文转载。

运用法治思维和法治方式治国理政，是以习近平同志为核心的党中央的重大理论创新和实践创新。当下，我们强调把法治思维和法治方法创造性地运用于反腐败领域，这是巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利成果、夺取反腐败斗争新胜利的必然要求，是新时代纪检监察工作高质量发展的必然要求。

一、正确认识法治思维和法治方式

在“法治思维和法治方式”这个命题当中，“法”的内涵不限于法律，而是包括了党内法规、党的纪律、党的政策、党和国家的各项制度等。党的十八届四中全会《决定》提出建设中国特色社会主义法治体系，明确提出这个法治体系包括“完善的党内法规体系”。十九届四中全会《决定》除继续强调形成完善的党内法规体系外，有29处提及完善相关政策体系，222处提及制度建设。所以，讲法治并不是狭义的法律之治，而是包括了党规之治、政策之治、纪律之治、制度之治等。在明确法治思维和法治方式命题中的“法”的内涵和外延的基础上，我们就可以说，“法治思维和法治方式”包含着法律思维、党规思维、政策思维、纪律思维、制度思维，以及运用国家法律、党内法规、党的政策、党和国家的各项制度、党的纪律、政治规矩等方式对腐败问题进行综合治理、系统治理、源头治理等。

运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险，是习近平总书记提出的科学命题和政治要求。习近平总书记强调，法治思维和法治方式的实质，是把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情；其关键是守规则、重程序，做到法定职责必须为、法无授权不可为，尊重和保护人民权益，自觉接受监督。习近平总书记还强调，各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐；牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，彻底摈弃人治思想和长官意志，决不搞以言代法、以权压法；努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

二、以法治思维和法治方式反对腐败的着力点

第一，要更新理念，转变思维方式。法治思维与我们常说的法律思维不同，法律思维本质上是规范性思维，是能够做什么、可以做什么、不能做什么、禁止做什么的思考和推理，法治思维本质上是合法性思维加合理性思维，就是说，首先是坚持宪法法律至上、依法执政、依法行政、依法治理、依法办事的思维方式，其次还应当是合理性思维，不仅要“依法”，还要“正确”，就是十九届四中全会《决定》强调的“保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使”，就是说不仅要严格执法，还要遵循党的方针政策、契合党内法规，在法理、事理、情理上说得通、站得住。正如习近平总书记在中央政法工作会议上所讲的，要坚持以法为据、以理服人、以情感人，既要义正辞严讲清“法理”，又要循循善诱讲明“事理”，感同身受讲透“情理”，让当事人胜败皆明、心服口服。单纯的法律思维注重的仅仅是法律效果，而法治思维则注重法律效果、社会效果、政治效果有机统一。这些方面正是法治思维高于法律思维、优于法律思维的鲜明特征和优势。

第二，要铸牢程序意识，严格遵守法定程序。在某种意义上，法治就是程序之治，依法办事就是依照程序办事。国外有一位大法官说过一句名言：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”在法治国家，程序正义至关重要。程序是制约权力、防止权力任性的伟大发明。把权力关进制度的笼子里，首先是把权力关进程序的笼子里，包括决策程序、执行程序、监督程序等，一方面使其具有职能上的法定性、正当性、有效性，避免权力过度膨胀和滥用；另一方面使其按照既定的权限和程序启动和运行，并且以民众看得见的方式行使，提高权力运行的公信力。在反腐败斗争中，越是尊重和遵守严格而又公正的程序，坚持罪刑法定、无罪推定、疑罪从无、罪责相宜、严禁刑讯逼供、排除非法证据、充分辩护、司法救助等，越能够把腐败案件办成铁案，反腐败斗争的公信力也就越高、综合效果也就越好。

第三，要加快推进反腐败斗争制度化、常规化、常态化、法治化。十九届四中全会把制度建设和制度创新提到推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，也为反腐败领域的制度体系建设指明了方向和路径。在世界范围内，腐败主要指权力腐败、以权谋私、权钱交易、权色交易、权权交易等。在我国，权力腐败重要原因之一是权力不易、不能、不敢滥用的监督制约制度和预防惩治机制不够健全，腐败分子有漏洞可钻；或虽然有监督制约制度但执行不力、形同虚设。因此，反腐败工作的关键就是要加强制度体系建设并提高制度的运行力和执行力，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，从源头上管控权力滥用和权力异化。要按照十九届四中全会《决定》，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，以党内监督为主导，推动形成各类监督有机贯通、相互协调、统筹衔接的强大制度力量，增强监督严肃性、协同性、有效性。坚持权责法定、权责透明、权责统一，完善权力配置和运行制约机制。要加强反腐败体制机制创新和制度保障，充分发挥反腐败制度的优势和效能。

第四，要推进反腐败国家立法。加快形成完备的反腐败法律体系、党内法规体系和政策体系。建立科学有效的反腐败制度体系，是运用法治思维和法治方式反腐败、提高全面依法治国背景下反腐败效能的当务之急。十八届四中全会提出，加快推进反腐败国家立法，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。十九大报告继续强调“推进反腐败国家立法”，十九届四中全会《决定》再次强调“推进反腐败国家立法”。可见，推进反腐败国家立法意义重大、任重道远。反腐败国家立法属于四中全会所指的“重要领域立法”，是完善中国特色社会主义法律体系、建设中国特色社会主义法治体系的一项重要任务。

十八大以来，反腐败立法取得了前所未有的成就。我们修改完善了《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等有关惩治腐败的条文，制定了《中华人民共和国监察法》，制定和修改了一系列旨在加强和指引反腐败斗争的党内法规，如《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等，出台了若干法律解释、监察解释、司法解释。尤其是《中华人民共和国监察法》的制定和实施，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施，就是运用法治思维和法治方式反对腐败的样本。《中华人民共和国监察法》及相关法律的立改废释，为“打虎”“拍蝇”“猎狐”提供了法律依据，为反腐败斗争取得压倒性胜利提供了强有力的制度保障。

但是，面对依然严峻复杂的反腐败斗争形势，要巩固发展压倒性胜利，必须更好地发挥法治的作用。当前，如何坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，如何界定黑恶势力“保护伞”，如何在反腐败斗争中依法保护当事人的合法权益，如何完善执纪与执法有效衔接的程序，如何实现监察、检察、审判证据一体化，等等，都需要通过科学立法来解决。

反腐败立法，既包括实体法也包括程序法，既要进一步完善《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律中有关惩治腐败的规则体系，又要探索制定一部专门的、综合性反腐败法律，使反腐败法律法典化；既要立足国情、总结十八大以来反腐败斗争的成功经验并使之及时转化为党内法规和国家法律，又要研究和传承中国古代反腐败的立法经验、批判地借鉴国外行之有效的反腐败法律法规。当前，反腐败国家立法的重点在于深化标本兼治，盯紧审批监管、执法司法、工程建设、资源开发、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出等重点领域，完善发现问题、纠正偏差、精准问责、有效治理的规则和程序，压减权力设租寻租空间和权力滥用的机会。